Препятствия на пути к урегулированию: взгляд из Азербайджана

Тофик Зульфугаров

Presidents Heydar Aliyev (left) and Robert Kocharian at an OSCE summit in 1999.

Президенты Гейдар Алиев (слева) и Роберт Кочарян на саммите ОБСЕ в 1999 году. Источник: Джойс Налтчаян/ АФП/Гетти Имиджис

Добиваясь международного посредничества в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в начале 90-х годов, азербайджанская сторона руководствовалась рядом мотивов. Она рассчитывала на то, что международное участие на этапе переговоров и реализации достигнутых соглашений позволит избежать обвинений в предвзятом подходе Азербайджана к решению проблем, лежащих в основе конфликта, и одновременно компенсирует слабость военных и административных ресурсов Азербайджана, противостоящих армянской вооруженной агрессии. Более того, ожидалось, что западные державы нейтрализуют одностороннюю военно-политическую поддержку Армении со стороны России. В основе принципов СБСЕ лежит приоритетность соблюдения территориальной целостности государств-участников, а опыт и стандарты функционирования автономий в европейских странах могли стать основой будущей модели решения проблем армянского меньшинства в Азербайджане. Наконец, существовала надежда (так и не оправдавшая себя), что система морально-этических принципов СБСЕ поможет положить конец этническим чисткам азербайджанцев в зоне конфликта.

1992-1994: между столом переговоров и полем боя

В результате обсуждений на разных уровнях в марте 1992 года Совет министров СБСЕ принял ряд резолюций о необходимости незамедлительного прекращения военных действий с целью создания условий для обсуждения будущего статуса Нагорного Карабаха. Это решение стало правовой базой или мандатом конференции, открытие которой планировалось в мае 1992 года в Минске (Беларусь). Предполагалось, что участниками конференции станут 11 государств-членов СБСЕ, включая Армению и Азербайджан.

Представители азербайджанской и армянской общин Нагорного Карабаха должны были принять участие в качестве 'заинтересованных сторон'. Согласие азербайджанской стороны на этот формат было продиктовано пониманием того, что хотя переговорный статус армян Нагорного Карабаха не должен и не может быть равным статусу государств-участников Минской конференции, их активное участие в решении судьбы региона было крайне необходимо. Этой позиции придерживаютсяазербайджанские переговорщики и по сей день, несмотря на заявления армян и некоторых международных наблюдателей об отказе Азербайджана вести переговоры с « Нагорным Карабахом ». Эти заявления являются не более чем пропагандисткой уловкой, которая призвана легитимизировать (уже на этапе переговоров) претензии армян Нагорного Карабаха на статус независимого государства и моноэтнический состав населения НК, сложившийся после осуществления этнических чисток азербайджанцев.

В первой половине 1992 года одновременно с первыми попытками посредничества со стороны СБСЕ происходили интенсивные вооруженные столкновения на фронте. Успех армянских вооруженных сил, захвативших Шушу, а также Лачинский район, и уничтоживших население азербайджанского городка Ходжалы, привел к полной этнической чистке территории Нагорного Карабаха от проживавших там азербайджанцев.

Такое развитие событий выбило почву из-под ног проходивших переговоров, так как устранение последствий оккупации Шушинского и Лачинского районов стало для Минской конференции проблемой номер один, требовавшей решения прежде, чем будет определен статус Нагорного Карабаха. В связи с этим по инициативе государственного секретаря США У. Кристофера было принято решение о созыве серии переговоров в Риме, получивших название 'Чрезвычайных предварительных встреч'. Посредники предложили разработку и принятие документа под названием «Календарный план чрезвычайных мер», в котором определялись конкретные действия по осуществлению вывода армянских сил из Шушинского и Лачинского районов и возвращению азербайджанского населения.

В целом логика данного подхода СБСЕ (или ОБСЕ после декабря 1994 года, когда 'Совещаниe' превратилось в 'Организацию'), сохранявшегося до 1996 года, состоялав том, что обсуждение статуса НК может и должно происходить только в условиях устранения последствий военных действий и размещения международных миротворческих сил для обеспечения безопасности возвратившегося перемещенного населения. Но события на местах в который раз опередили усилия посредников. Армения умело воспользовалась отсутствием политической стабильности и сменой в 1993 году руководства в Азербайджане для того, чтобы осуществить захват азербайджанских районов вокруг Нагорного Карабаха и провести там этническую чистку азербайджанского населения. Все это привело к тому, что переговоры не дали результатов.

Только осенью-зимой 1993 года политика армянской милитаристской экспансии наконец-то получила реальный отпор от азербайджанских сил. Интенсивность военных действий и значительные потери живой силы и техники стали предупреждением политической элите Армении о высокой цене, которую придется заплатить за продолжение их экспансионистской военной стратегии. Именно поэтому безуспешные ранее попытки посредников достичь договоренности о прекращении огня дали результаты в мае 1994 года при активном пособничестве России.

Примерно с этого момента началось деление процесса урегулирования на два основных направления. Первое было связано со структурой и формами международного участия, прежде всего, с определением характера и ответственности за международные операции по поддержанию мира и миссии международных наблюдателей. Второе касалось вопросов, составляющих собственно проблематику конфликта между армянами и азербайджанцами и предложений по его разрешению.

Противоположные повестки посредников

Многие эксперты в Азербайджане убеждены, что и Запад и Россия продолжают рассматривать контроль над операцией по поддержанию мира в Карабахе в качестве важнейшего инструментария для обеспечения влияния в регионе. Отсутствие согласованной позиции по данному вопросу среди претендующих на гегемонию в регионе стран остается одной из главных причин, препятствующих достижению прогресса на переговорах.

Вплоть до 1995 года, Россия, став сопредседателем Минскойконференции вместе с Финляндией, пыталась реализовать монопольное право вести, регулировать и контролировать переговорный процесс. С точки зрения азербайджанских переговорщиков, обсуждение ключевых вопросов конфликта было для России менее важным, чем сохранение одностороннего характера посредничества. Первоочередное же значение придавалось стремлениям российского посредника Владимира Казимирова обеспечить изменение формата переговоров с четырехстороннего: «Армения, Азербайджан и армянская и азербайджанская заинтересованные стороны Нагорного Карабаха» на трехсторонний - «Армения, Азербайджан и армяне Нагорного Карабаха».

Второе направление российских интересов состояло в тактике навязывания СБСЕ «особой роли России» в вопросах контроля, комплектации и осуществления миротворческой операции в зоне конфликта. Предлагаемый в дальнейшем вариант миротворческой операции Содружества Независимых Государств (СНГ) расценивался в Азербайджане как маскировка односторонней российской инициативы. Эта тактика дополнялась также попытками включения в текст проекта соглашения пункта о придании России роли страны- гаранта статуса Нагорного Карабаха. Западные страны не принимали этих инициатив России и в своих контрдействиях опирались на готовность Азербайджана рассматривать только возможность развертывания многонациональной операции по поддержанию мира под эгидой СБСЕ.

Противоречия позиций по оси «Россия-Армения » - « Азербайджан-Запад» достигли своего пика в декабре 1994года, накануне Будапештского Саммита ОБСЕ. В преддверии встречи президент Азербайджана Г. Алиев отклонил приглашение президента России Бориса Ельцина собраться в Москве с целью выработки единой позиции по вопросу возможности признания на саммите ОБСЕ права России или СНГ осуществить операцию по поддержанию мира в зоне конфликта. К моменту начала саммита западные страны уже сформулировали свой подход к данной проблеме, которая заключалась в том, что операция может быть только многонациональной инициативой под эгидой ОБСЕ. Эта принципиальная позиция нашла свое отражение в специальной резолюции саммита. Формальное согласие России и непринятие ею сути этой концепции стало основой выработки новой тактики российской дипломатии в этом вопросе. Ее смысл заключался в том, что для развертывания любой операции по поддержанию мира необходимо достижение мирного соглашения между Арменией и Азербайджаном. Отсутствие же такого соглашения не давало возможности начать международную операцию по поддержанию мира. Так как установленный режим прекращения огня исключает возможность применения санкций к Армении и принуждения сторон к миру, такая ситуация «ни войны, ни мира» продолжается уже 11 лет.

Попытки урегулирования: тупиковая ситуация 'статус в обмен на территории'

С 1996 года Армения начала ужесточать свои позиции, настаивая на одновременном решении вопроса статуса Нагорного Карабаха и освобождении оккупированных территорий вокруг Нагорного Карабаха. Эта позиция по сути отражает формулу 'статус в обмен на территории': возвращение оккупированных во время войны азербайджанских земель в обмен на определение политического статуса Нагорного Карабаха. Такая позиция кардинально меняла подход посредников, сформировавшийся в 1992 году, и противоречила духу и букве соответствующих Резолюций СБ ООН. К сожалению, посредники не проявили должной принципиальности и пошли на поводу у неконструктивной политики Армении, фактически позволив загнать переговорный процесс в тупик, из которого он не может выйти по сей день.

В марте 1996 года министр иностранных дел Швейцарии Флавио Котти на встрече с министром иностранных дел России Евгением Примаковым начал обсуждать идею включения в предварительное соглашение некоторых положений по статусу НК. После их встречи тезисы, определяющие статус НК в самых общих чертах, стали предметом переговоров Минской группы. Следует отметить, что в этом вопросе и Россия и Запад придерживались концепции решения будущего статуса Нагорного Карабаха в рамках территориальной целостности Азербайджана. Эта единая позиция, которую полностью поддержал Азербайджан, была зафиксирована в заявлении действующего председателя ОБСЕ на саммите в Лиссабоне в декабре 1996 года. Фиксация этого положения в документе столь высокого уровня вызвала негодование армян, так как она отчетливо показала, что мировое сообщество не собирается потворствовать аннексии Арменией части территории Азербайджана.

В начале 1997 года было принято решение о формировании ныне действующего формата сопредседателей Минской группы в составе США, России и Франции. Азербайджан проводил активные внешнеполитические шаги с целью обеспечения участия США в качестве сопредседателя в процессе урегулирования, чтобы сбалансировать роль России и, частично, Франции, которая оценивалась общественностью Азербайджана как проармянская. Предлагаемая Азербайджаном кандидатура Германии, к сожалению, не была поддержана Арменией. После формирования 'тройки' сопредседатели Минской группы в течение года представили на рассмотрение сторон два предложения, которые были приняты Азербайджаном как приемлемая база для начала переговоров. Принимая эти предложения в качестве основы для возобновления переговоров, Баку в своих официальных ответах отмечал, что предлагая конкретизировать статус в документах, определяющих условия освобождения оккупированных территорий вокруг Нагорного Карабаха, посредники фактически загоняют переговорный процесс в тупик.

Отказ армянской стороны принять эти предложения сопровождался требованием к сопредседателям разработать схему 'пакетного решения', в котором статус НК определялся как статус независимого государства, после чего допускалось освобождения части оккупированных территорий вокруг НК. Это привело к паузе в усилиях сопредседателей до ноября 1998 года, когда сопредседатели выдвинули третье предложение, содержащее совершенно новую концептуальную основу. Близкое в целом первым двум предложениям, оно содержало тезис « о возможности образования общего государства». Но это подразумевало не процесс интеграции Нагорного Карабаха в состав Азербайджана на каких-то Препятствия на пути к урегулированию: взгляд из Азербайджана новых подлежащих обсуждению условиях, а процесс интеграции двух равнозначных субъектов международного права. Бытующее мнение о том, что первоначально Азербайджан с энтузиазмом отреагировал на это предложение, ничем не обосновано. Отсутствие официальной реакции Азербайджана было воспринято некоторыми из наших партнеров по переговорам в качестве положительного сигнала, но на самом деле любое предложение, предусматривающее суверенный статус Карабаха, было по определению неприемлемо для Азербайджана.

По предложению сопредседателей Минской группы был созданновый формат прямых переговоров между президентами Армении и Азербайджана. Эти встречи должны были создать условия для разработки сторонами общей модели урегулирования, однако, несмотря на то, что они продолжаются и сегодня, планируемый результат не был достигнут. Причиной этого в Азербайджане считают, прежде всего, позицию Армении, которую декларировал Р. Кочарян сразу после прихода к власти. В тезисном изложении смысл ее заключается в следующем: освобождение части территории вокруг НК возможно только после согласия Азербайджана предоставить независимость Нагорному Карабаху, a территории, расположенные между административной границей бывшей НКАО и Арменией, должны быть переданы Армении.

Фактически, речь идет о стратегии принуждения Азербайджана к капитуляции, которая, по мнению армянской стороны, станет логическим завершением военной победы над Азербайджаном.

Хартия четырех

Очевидно, с учетом этого обстоятельства возникла концепция так называемого «обмена территорий». Все параметры обсуждения этой концепции были засекречены, и даже сегодня сложно говорить о том, в чем конкретно заключался истинный смысл этого предложения и кто являлся его автором. Тем не менее автор этих строк подал в отставку со своего поста министра иностранных дел Азербайджана в знак протеста против самого допущения возможности обсуждения этой концепции. Отрывочная информация, которая стала доступна общественности Азербайджана, привела к протесту, закончившемуся принятием так называемой 'Хартии четырех'. Этот документ был подготовлен и опубликован известными общественными, а не политическими, деятелями (один из четверых инициаторов документа, автор настоящей статьи, к тому времени уже оставил свою официальную должность), и получил поддержку сотен политических и общественных организаций страны. Декларируя иную концептуальную позицию, которую, по мнению авторов, должен отстаивать Азербайджан в процессе урегулирования карабахского конфликта, Хартия явилась своего рода 'мини-референдумом' по политике правительства в отношении Карабаха. Ее основные положения заключались в следующем:

- допустимость использования военной силы, наряду с политическими средствами, для отпора агрессору и восстановления территориальной целостности; - возможность представления широкой автономии всему населению Нагорного Карабаха, армянам и азербайджанцам;

- необходимость применения 'поэтапной' методики конфликта, когда решение вопроса будущего статуса Нагорного Карабаха возможно только после освобождения оккупированных территорий вокруг НК. Только освободив эти территории, можно будет определить параметры и нормы широкой автономии Нагорного Карабаха в составе Азербайджана;

- широкое международное участие, на всех стадиях и уровнях переговорного процесса, в реализации достигнутых договоренностей и постконфликтной реабилитации регионов.

Впоследствии азербайджанское правительство использовало 'Хартию четырех' в качестве доказательства неготовности азербайджанского народа к компромиссу. На деле документ обозначил параметры компромисса, который был приемлем для азербайджанского общества и который Алиев явно превысил в своих переговорах с Кочаряном.

Перспективы урегулирования

Смерть Гейдара Алиева, предшествующая ей болезнь, а затем смена власти в Азербайджане затормозили процесс урегулирования. После прихода к власти Ильхама Алиева встречи на уровне президентов были возобновлены и дополнены встречами министров иностранных дел двух стран.

В августе 2005 года сопредседатели положили на стол переговоров новую концепцию «промежуточного статуса». Смысл ее заключается в том, что освобождение части территорий вокруг Нагорного Карабаха может быть осуществлено в обмен на закрепление де-факто нынешней ситуации в Нагорном Карабахе, до выработки окончательного статуса Нагорного Карабаха путем переговоров с участием международных посредников. Это предложение представляет собой попытку вырваться из тупика двухвариантой ('пакетно-поэтапной') модели урегулирования при выдвижении мирных инициатив. Эксперты по обе стороны конфликта положительно оценивают модель 'промежуточного статуса' как возможность отойти от 'пакетно-поэтапной' дихотомии, которая характеризовала конец 90-х годов и которая сегодня уже изжила себя. Тем не менее, есть сведения, что армянские переговорщики пытаются зафиксировать уже в предварительном соглашении пункты, предопределяющие статус НК как независимого государства. На деле это означает продолжение старой стратегии Еревана обменять часть оккупированных территорий на статус независимого государства. Без отказа армянского государства от этой стратегии рассчитывать на успех переговоров не приходится, а значит и очаг напряженности в регионе, каковым является армяно-азербайджанский конфликт, будет сохранен.

Тофик Зульфугаров занимал должность министра иностранных дел Азербайджана в 1998-99 годах, и замминистра иностранных дел с 1994 по 1998 годы. Принимал непосредственное участие в армяно-азербайджанских переговорах В настоящее время является послом Азербайджана в Латвии.

Препятствия на пути к урегулированию: взгляд из Азербайджана

Новости Азербайджана

Новости спорта

Курсы валют

Погода

Знакомства по всему миру

Обмен ссылками