Роль ОБСЕ: оценка международного посредничества

Фолькер Якоби

Presidents Heydar Aliyev and Robert Kocharian with the three Minsk Group co-chairs and US Secretary of State Colin Powell at the Key West talks, April 2001.

Президенты Гейдар Алиев и Роберт Кочарян вместе с тремя сопредседателями Минской группы и госсекретарем США Колином Пауэллом на переговорах в Ки Весте, апрель 2001 года. Источник: Энди Ньюман/АФП/Гетти Имиджис

'Это решение должно быть приемлемым для правительства Армении и для правительства Азербайджана - и для народа Армении и народа Азербайджана. '
Бывший сопредседатель Минской группы от США, Кери Кавано, в своих комментариях к переговорам в Ки Весте, Флорида, 2001 год

'Недооценивать позицию Карабаха - значит допускать большую ошибку. '
Посол по особым поручениям Финляндии на Южном Кавказе Тери Хакала

Совещание по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (СБСЕ) начало работать по конфликту в Нагорном Карабахе в марте 1992 года, вскоре после вступления в эту организацию новых независимых государств Армении и Азербайджана. Начало его работы совпало с уникальным историческим моментом когда, после падения железного занавеса, среди стран-участниц СБСЕ, казалось, существовало взаимопонимание о том, что сотрудничество лучше конфронтации.

В обстановке всеобщей эйфории все ожидали, что государства-преемники Советского Союза, в особенности, Россия, отныне могут быть включены на равных в мировую систему. СБСЕ сделало первый шаг по преобразованию в Организацию по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ - сменив свое название только в декабре 1994 года) в попытке (возможно, наивной) найти совместное решение вопросов, представляющих общий интерес, в духе взаимного доверия и торжества общих ценностей над узконациональными интересами.

Региональный мандат СБСЕ делал его более подходящим, чем ООН, инструментом для решения карабахского конфликта, хотя Армения и армяне Карабаха предпочитали ООН в качестве форума по урегулированию, так как их исторические 'друзья' Россия и Франция являлись членами Совета Безопасности ООН. По той же самой причине Азербайджан склонялся в пользу СБСЕ, членом которого была его надежная союзница Турция. Полная уверенность ключевых игроков в том, что решение конфликта вот-вот будет найдено, побудило СБСЕ взять на себя обязанность по урегулированию карабахского конфликта.

Когда СБСЕ инициировало то, что впоследствии стало называться Минским процессом, планировалось, что конференция состоится в Минске (Беларусь) весной 1993 года с целью окончательной выработки подробностей мирного соглашения. Сообщество СБСЕ считало, что на конференции останется только прояснить технические моменты, так как основная работа будет уже проделана подготовительным органом - Минской группой одиннадцати стран-членов СБСЕ. Тем не менее, по мере того, как стали выявляться все новые и новые проблемы, дипломатический подготовительный орган превратился в переговорный форум, а сама Минская конференция была отложена на неопределенный срок. Страны- участницы восприняли эту временную меру без каких-либо возражений.

Определение роли: национальные приоритеты и приоритеты наднациональные

К 1994 году перед СБСЕ стояла двоединая задача: с одной стороны, осуществлять посредничество и поддержку в процессе мирного урегулирования конфликта вокруг Нагорного Карабаха, и с другой, выстроить отношения между странами-участницами Совещания и определить роль СБСЕ, и, более конкретно, Минского процесса в рамках СБСЕ. Трения между ключевыми игроками СБСЕ затрудняли выполнение обеих задач, в особенности, на начальном периоде работы Совещания. Как член Минской группы и ведущий региональный игрок Россия играла двоякую роль. Она всегда преследовала собственные задачи и цели в 'ближнем зарубежье' ( четырнадцати бывших советских республиках, ныне независимых государствах), которые не всегда разделяли остальные члены Минской группы. Это противоречие отразилось в попытках России осуществлять свое собственное посредничество: именно ее усилиями, а не через посредничество Минской группы, было заключено соглашение о прекращении огня в мае 1994 года. Остальные страны-участницы взяли на себя обязательства по его исполнению, но не торопились соглашаться на размещение в зоне конфликта миротворческих сил. Тем не менее, все стороны конфликта были едины в своем предпочтении международных миротворческих сил только российским миротворцам, и в декабре 1994 года уже ОБСЕ сформировала Группу планирования высокого уровня (ГПВУ) в Вене, чья задача заключалась в подготовке плана размещения миротворцев ОБСЕ в зоне конфликта.

Начиная с 1994 года, или чуть раньше, у США появились собственные интересы в регионе, связанные с месторождениями нефти на Каспии и их собственной установкой на диверсификацию добычи и транспортировки нефти в обход Ирана. После оккупации армянами Кельбаджара в марте 1993 года наметились трения между Арменией и Турцией, членом Минской группы, поддерживающим Азербайджан. Турция объявила блокаду Армении и призналась в снабжении армии Азербайджана военной техникой.

В середине 1993 года шведский председатель Минской группы, в ответ на трения, вызванные разными национальными приоритетами, принял решение ограничить круг участников переговоров. Согласно этому решению, члены Минской группы, имевшие меньший удельный вес, будут поставлены в известность о, но не будут принимать участие в последующих переговорах. После подписания перемирия Россия взяла на себя роль сопредседателя Минской группы вместе со Швецией, а в 1997 году сформировалась постоянная тройка сопредседателей, состоящая из России, США и Франции. За этим последовал активный период 'челночной дипломатии' в поисках решения конфликта, которая затруднялась тем, что сопредседатели Минской группы менее склонны действовать как независимые посредники, нежели как представители своих государств. ;Единственный орган ОБСЕ на местах - это должность личного представителя Действующего председателя ОБСЕ, которую с 1997 года занимает посол Польши Анджей Каспшик. Тем не менее в его мандат не входят сами переговоры.

Минский процесс: вопросы, предложения и принципы

Как только внутри Минской группы наладились нормальные деловые отношения, предметом ее обсуждений стали статус и безопасность Нагорного Карабаха, беженцы и ВПЛ и проблема карабахского города Шуша, где когда-то проживало преимущественно азербайджанское население. ;Между 1997 и 2001 годами группа обсуждала четыре варианта, представляющих разные методики урегулирования. Первый, известный под названием 'пакетного варианта', предполагал одновременное решение всех проблем, включая окончательный статус Карабаха, для того, чтобы достичь оптимального баланса. Учитывая количество проблемных вопросов, которые предстояло решить, такой подход давал больше возможностей для достижения компромисса. Пакетное предложение, выдвинутое сопредседателями в мае-июле 1997 года, состояло из двух повесток: 'Соглашения I' по прекращению конфликта, включая вывод войск, размещение сил по поддержанию мира, возвращение ВПЛ и вопросы безопасности, и 'Соглашения II' по окончательному статусу Карабаха. Это были две отдельные повестки, как говорилось в отчете министерского совета ОБСЕ 1997 года, для того, 'чтобы дать сторонам возможность договариваться и осуществлять каждую из них в отдельные сроки, но с четким осознанием того, что в конце концов все оставшиеся вопросы должны быть разрешены.' Реакция Баку и Еревана была положительной, но Степанакерт отклонил этот вариант.

Так называемое 'поэтапное решение', предложенное в сентябре 1997 года, основывалось на подписании в первую очередь 'Соглашения I', прежде чем будет рассмотрено 'Соглашение II' , причем вопрос Лачинского коридора, соединяющего Нагорный Карабах с Арменией, был перенесен в 'Соглашение II'. Предполагалось, что Нагорный Карабах сохранит нынешнее устройство до тех пор, пока не будет достигнуто соглашение по его окончательному статусу. До этого момента ему будет предоставлен международно признанный 'промежуточный статус'. В принципе поэтапное решение позволяло наладить конструктивную атмосферу на ранних стадиях, при обсуждении военных аспектов конфликта, и тем самым прокладывало путь для переговоров по более сложным политическим вопросам.

Однако армяне Карабаха не были готовы сделать первый шаг и вывести свои войска из оккупированных районов Азербайджана. Степанакерт аргументировал свой отказ тем, что эта буфферная зона является его главным рычагом давления, от которого он не может отказаться до тех пор, пока не будет достигнуто соглашение о получаемых им взамен конкретных гарантиях безопасности. Армяне Карабаха в очередной раз продемонстрировали, что несмотря на ограниченный статус, отведенный ему на переговорах, Степанакерт обладает значительным правом вето на возможные варианты урегулирования.

Вариант 'общего государства', выдвинутый в ноябре 1998 года, представлял собой достаточно обтекаемую модель общего государства Азербайджана и Нагорного Карабаха, с более-менее горизонтальными отношениями между Баку и Степанакертом. Этот вариант был отвергнут Азербайджаном на основании нарушения принципа его территориальной целостности и принципов, согласованных ОБСЕ на саммите в Лиссабоне в декабре 1996 года, когда все участники, за исключением Армении, поддержали заявление по принципам урегулирования, подчеркивавшее приоритетность территориальной целостности Азербайджана. И, наконец, в 2001 году президент Армении Роберт Кочарян и президент Азербайджана Гейдар Алиев рассматривали предложение, основанное на обмене доступа к территориям, которое так никогда и не было зафиксировано на бумаге. Во время внутренних дебатов, начавшихся после окончания переговоров, Алиев сообщил (а Кочарян отрицал), что предложение предусматривало согласие Армении предоставить Азербайджану прямой доступ к Нахичевани, проходящий через Мегрийский район на юге страны, в обмен на признание Азербайджаном закрепления за Арменией Лачинского коридора, соединяющего Карабах с Арменией.

Ни одно из предложений не приблизило стороны к достижению соглашения по статусу через такое согласование требований самоопределения и принципа территориальной целостности, которое пришлось бы по вкусу всем сторонам. Основанная на хельсинских принципах (по имени Заключительного акта СБСЕ, подписанного в 1975 году в Хельсинки), ОБСЕ поддерживает принцип нерушимости границ стран-участниц. Хотя принцип территориальной целостности был сформулирован в применении к межгосударственным конфликтам, его использование в случае внутренних конфликтов подразумевается лишь косвенно. В Заключительном акте говорится о праве наций на самоопределение 'в соответствии... с... территориальной целостностью государств'. Это служит для некоторых авторов убедительным доказательством того, что ОБСЕ не может оставаться нейтральной. Однако в хельсинских принципах оговаривается один важный момент: любое решение об изменении границ должно осуществляться мирным путем и с согласия сторон. Таким образом, нет никакого противоречия между признанием нерушимости границ и соблюдением нейтралитета, если достигнутое соглашение приемлемо для всех сторон конфликта.

Предпосылки компромисса

В глазах Азербайджана ОБСЕ является международным 'исполнителем', призванным помочь Азербайджану вернуть за столом переговоров территориальную целостность, которой он лишился на поле боя. Эта проблема четко обозначилась в обсуждениях по вопросу, следует ли признавать Нагорный Карабах стороной конфликта; в настоящее время он обладает лишь статусом заинтересованной стороны, менее весомым в процессе ОБСЕ, чем статус Армении и Азербайджана. Среди участников Минской группы существовало распространенное мнение, что Ереван имеет достаточно влияния в Степанакерте, чтобы заручиться согласием армян Карабаха на любое достигнутое мирное соглашение, таким образом устраняя необходимость их отдельного и равного представительства в мирном процессе. Это оказалось принципиальной ошибкой. С другой стороны, повышение статуса Нагорного Карабаха до статуса равного участника переговорного процесса было неприемлемо для Азербайджана. До сегодняшнего дня Минской группе не удалось преодолеть это противоречие.

Оказалось ошибочным и предположение, что сами президенты Армении и Азербайджана смогут успешно договориться между собой один-на-один. Армянского президента Левона Тер-Петросяна вынудили уйти в отставку в 1998 году его собственные министры, после того как он публично высказался в пользу уступок Азербайджану. На президента Гейдара Алиева было оказано огромное давление в 2001 году, когда он вернулся домой после переговоров с Кочаряном в Ки Весте и когда результаты этой встречи сгорели синим пламенем, не выдержав критики внутри страны. Комментируя события в Ки Весте, сопредседатель Минской группы от США Кери Кавано похвалил обоих президентов за что, что они 'опередили свои народы'. Но отставка Тер-Петросяна и быстрый отказ Алиева от компромисса заставляет усомниться в надежности любых соглашений, достигнутых лидерами в отрыве от общества. Когда отсутствует стратегия по вовлечению общественности, включая представителей оппозиции, в процесс мирного урегулирования, последний почти неминуемо обречен на провал. Ошибочным представляется контраргумент о том, что именно попытка Тер-Петросяна вовлечь в процесс и проинформировать население страны привела к его падению. Пресс-конференция 1997 года, на которой, как считают, он пытался это осуществить, была его первой пресс-конференцией за пять лет. Ей предшествовал затяжной период молчания и отсутствия каких-либо серьезных попыток заручиться поддержкой армянского народа в своих мирных начинаниях.

Поле для мирного строительства?

Работа в рамках Минского процесса с его начала и по сей день была почти полностью посвящена миротворчеству - достижению соглашения, а не достижению всеобъемлющего решения или изменения в ориентации и взглядах. В отличие от этого концепция мирного строительства признает необходимость изменения подходов для того, чтобы создать атмосферу, в которой достижение соглашения становится возможным и служит первым шагом на пути к всеобъемлющему решению. Исключительная зависимость от политических лидеров подвергает любые достигнутые ими компромиссы риску неприятия у себя дома. Целесообразность дополнения миротворчества мирным строительством подчеркивается необходимостью более активного общения с широкими слоями населения, без которых в обществе не может возникнуть ощущения причастности к мирному процессу. Как показывает пример Карабаха, задача достижения соглашения не выполнима без широкой общественной поддержки.

Проблема заключается не только и не столько в связях с общественностью, она затрагивает фундаментальные понятия национальной идентичности и интересов. Например, говоря об армянской стороне, надо понимать, что разные позиции Еревана и Степанакерта, могут, в свою очередь, отличаться от позиции, которую занимает армянская диаспора. Но в армянской политической культуре существует табу на обсуждение конфликта внутри армянского общества и нередко предпринимаются попытки исключить ту или иную точку зрения, нацепив на нее ярлык 'предательства' армянских национальных интересов. В азербайджанском лагере тоже существует насущная потребность более активного внутреннего диалога между различными игроками, в особенности, подключения сообщества ВПЛ. Требуется начать процессы примирения внутри и между всеми разнообразными социальными группами, прежде чем может быть достигнут устойчивый консенсус на уровне руководства. И здесь ОБСЕ могла бы сыграть важную роль в поощрении полемических форумов по урегулированию и в содействии усилиям сторон конфликта, которые должны начать процесс по достижению консенсуса внутри собственного общества вокруг вопроса о том, в чем же на самом деле состоят его национальные интересы в отношении Карабаха.

До сих пор ОБСЕ не бралась за эту проблему и не пыталась работать с лидерами сторон конфликта для того, чтобы разработать такой взаимодополняющий подход. Хотя в практике ОБСЕ отсутствуют прецеденты подобного рода, официальная дипломатия должна дополняться народной дипломатией второго и третьего уровней, которая будет осуществляться другими участниками как часть интегрированного многоуровневого подхода. Ясно, что все это означает допущение прямых контактов между азербайджанцами и армянами. Учитывая, что в Азербайджане отвергают подобные идеи, Минская группа могла бы сделать одним из своих приоритетов задачу убеждения сторон в необходимости взаимодополнения миротворчества и мирного строительства. Этот процесс также подразумевает признание необходимости прямых переговоров с де факто правительством в Степанакерте. С этим может быть тесно связана роль Минской группы по продвижению в жизнь идеи прямого дорожного сообщения (возможно, под международным контролем) через линию соприкосновения, которое откроет международным организациям доступ в Нагорный Карабах без нарушения де юре границы Азербайджана.

Эффективность ОБСЕ зависит от воли и желания стран-участниц организации. Тем не менее внутри ОБСЕ сохраняется конфликт между приоритетами ее членов. Опыт посредничества ОБСЕ в карабахском конфликте показывает, что нет оснований считать, что группа участников будет сильнее или прогрессивнее, чем ее индивидуальные члены. Кроме того, посредничество в данном конфликте также связано с дилеммой одновременных и постепенных процессов. Один из них - армяно-азербайджанский мирный процесс, второй - процесс укрепления потенциала ОБСЕ в сиутации противоречащих друг другу установок стран-участниц, в то время как полемика внутри двух обществ представляет собой третий процесс. И это далеко не полный список. Взаимосвязь всех этих процессов очевидна, но имеющиеся в наличии институциональные и концептуальные механизмы не достаточны для решения столь сложных задач. Мирные процессы в других странах еще раз демонстрируют важность сохранения третьими сторонами четко прописанных ролей и подчеркивают ценность дополнительных усилий по вовлечению целого ряда различных правительственных и неправительственных игроков в поддержание многоуровневого мирного процесса. Усилия и ограничения посредничества ОБСЕ служат символом того мира, в котором мы живем, и приглашением выработать совершенно новый комплексный подход в политике.

Фолькер Якоби работал в качестве помощника личного представителя Действующего председателя ОБСЕ по Нагорному Карабаху в 1998-99 годах. В 1999 году защитил докторскую диссертацию по армянской политике, а с 1999 по 2004 годы работал на разных должностях в миссии ОБСЕ в Грузии.

Роль ОБСЕ: оценка международного посредничества

Новости Азербайджана

Новости спорта

Курсы валют

Погода

Знакомства по всему миру

Обмен ссылками