НОВАЯ СТАДИЯ ПОЛИТИКИ США В КАСПИЙСКОМ БАССЕЙНЕ

Джеймс МакДУГАЛЛ
аналитик Министерства обороны США

Вполне возможно, что 1997 год будет отмечен будущими историками как дата, когда Соединенные Штаты осознали геостратегическое значение Каспийского бассейна и начали проводить в этом регионе соответствующую внешнюю политику. Политическое и экономическое развитие стран региона в начале текущего года во многом предопределили значительное повышение интереса американских политиков к Каспийскому бассейну. Основу данной статьи будет составлять как раз попытка разобраться в причинах этого возросшего интереса и возможных направлениях внешнеполитической деятельности США в регионе.

Особенно наглядно геополитический интерес США в регионе демонстрируют их отношения с Азербайджаном. Причины этого следует искать как в географии, так и в политике. Прежде всего, разведанные и предполагаемые нефтяные ресурсы Азербайджана наверняка будут играть значительную роль на мировом нефтяном рынке в двадцать первом веке. Во-вторых, Азербайджан исторически находился на пересечении морских и караванных путей. В контексте сегодняшнего дня, учитывая многочисленные транспортные и коммуникационные линии, пролегающие через территорию Азербайджана и связывающие Азию и Европу (т.н. Евразийский коридор), можно с уверенностью сказать, что стратегическое положение Азербайджана делает его наиболее географически важной страной региона. Азербайджан уже является важнейшим компонентом в отношениях Запад-Восток и может играть не менее важную роль в отношениях Север-Юг.

Преимущество Азербайджана в общей картине интересов США в регионе дает ряд политических факторов. Некоторые из них будут детально рассмотрены ниже. Пока же ограничимся следующим замечанием: существуют два условных уровня анализа политики США в этом регионе - от уровня внутриполитических дебатов вокруг помощи Азербайджану, которая дебатируется в настоящее время, до уровня региональной политики, в которой одно из ведущих мест принадлежит проблеме разрешения конфликта в Нагорном Карабахе.

Именно в силу этих причин данное исследование будет рассматривать события, происходящие в Азербайджане, через призму интересов США в регионе. В частности, мы постараемся подробнее рассмотреть события последнего года. Это вовсе не означает, что интерес к Каспийскому бассейну и нефтяным ресурсам появился только в этом году. Сразу же после развала СССР и появления вместо него пятнадцати независимых государств транснациональные нефтяные компании США и других стран начали активную деятельность по поиску возможностей бизнеса в Центральной Азии и Закавказье. Их усилия были подкреплены 20 сентября 1994 года, когда был подписан "контракт века" - договор между Азербайджанской Государственной нефтяной компанией (ГНКАР) и международным консорциумом. Подстраховывали успех в этом деле официальные представители США, проводившие линию на поддержку интересов Соединенных Штатов в этом регионе. Наиболее значительным и зримым примером повышенного внимания к Каспийскому бассейну и Азербайджану явился тот факт, что регион из сферы заинтересованности США поднялся на уровень сферы "национальных интересов".

Вскоре после визита азербайджанского президента Гейдара Алиева в США, там вышла книга "Азербайджанская нефть в мировой политике", представляющая собой сборник документов и материалов, относящихся к данной проблеме (Алиев Гейдар Алиевич, Азербайджанская нефть в мировой политике, (Баку, Азербайджанский Издательский Дом, 1997, перевод Гилинджхана Байрамова).). Автором книги считается Гейдар Алиев, хотя подборка документов была осуществлена рядом государственных чиновников, включая министра иностранных дел Гасана Гасанова и первого вице-президента ГНКАР Ильхама Алиева. Интересно отметить, что заключительный раздел книги озаглавлен "Новая стадия азербайджано-американских отношений". Этот заголовок раздела, составленного наиболее авторитетными официальными лицами Азербайджана, весьма важен, так как говорит сам за себя о новой стадии, в которую вступили отношения двух стран. Именно с этой отправной точки мы начнем отслеживание событий, породивших взлет стратегического интереса США к Азербайджану.

С точки зрения Азербайджана, как говорится в указанной книге, очень важно и показательно количество конференций и встреч, посвященных расширению экономических отношений двух стран. Особое место среди этих встреч занимает конференция, проведенная с 10 по 12 февраля 1997 года в Хьюстоне, штат Техас. Конференцию спонсировала Кембриджская Ассоциация исследователей в области энергетики. В конференции, которая подробно освещалась в печати, принимали участие 1500 представителей правительственных и промышленных групп из разных стран мира, включая Ильхама Алиева и посла США в Азербайджане Ричарда Каузларича (Алиев, ук.соч., стр. 401-419.).

Именно встреча в Хьюстоне дала импульс еще одной конференции, на этот раз в Вашингтоне, состоявшейся 18 февраля 1997 года. Конференция "Азербайджан: от коммунизма к демократии и нефти", в которой вновь приняли участие Каузларич и Алиев, была организована на средства Американо-азербайджанской Торговой Палаты. Конференция собрала представителей более чем четырехсот американских компаний и на ней прозвучали слова о том, что "самая могущественная держава в мире, т.е. США, проявляет огромный интерес к Азербайджану". На конференции бывший министр обороны и почетный советник Торговой палаты Ричард Чейни получил премию за "Защиту свободы". Его появление на конференции было весьма заметным и предвосхитило участие в этом важном деле бывших высокопоставленных чиновников США, в частности, внешнеполитической элиты, сыгравшей центральную роль в формировании позиции Конгресса и общественного мнения.

Первое публичное заявление о том, что Каспийский бассейн займет приоритетное место во внешней политике США в период второго срока пребывания Клинтона на посту Президента, прозвучало из уст помощника по национальной безопасности Санди Бергера. В своем выступлении в Центре стратегических и международных исследований 27 марта 1997 года Бергер подчеркнул, что Китай, Турция и Кавказ являются районами приоритетного интереса и заявил, что Соединенные Штаты намереваются расширить свое присутствие в Центральной Азии и на Кавказе (The Washington Times, 28.03 1997.). Упоминание Турции в этом контексте связано еще и с тем, что эта страна является одной из ключевых фигур на Кавказе и в Центральной Азии. Акцентируя повышенное внимание к региону Каспийского бассейна, внешнеполитические деятели в правительстве США разделили позицию руководителей важнейших нефтяных компаний страны в признании важности этого региона. Поскольку причины, приведшие к заявлениям о важности региона, для администрации и нефтяных компаний различны (для первых - это вопросы политики и бизнеса, для вторых - прибыль от продажи нефти), налицо как разница их интересов, так и возрастание их взаимного сотрудничества. Политика каждой из сторон дополняет другую.

В то время как администрация США сосредоточила внимание на политике на Кавказе, национальная пресса сделала приоритетным освещение соответствующих политических и экономических вопросов. Так, газета "Уолл Стрит Джорнел" опубликовала пространную статью, в которой детально проанализировала те плюсы и минусы, которые повлечет за собой нефтяной бум в Азербайджане (The Wall Street Journal. 25. 04.97. ). "Нью-Йорк Таймс" напечатала статью бывшего министра обороны Каспара Уайнбергера "Нефтяные объятия России", иллюстрирующую роль экспертов по внешней политике в формировании общественного мнения. В этой статье Уайнбергер говорит о попытках России контролировать добычу и транспортировку каспийской нефти. Подчеркивая широкомасштабную военную поддержку России Армении, автор призывает администрацию Клинтона "стимулировать более тесные отношения с Азербайджаном и убедить Конгресс сменить приоритеты в отношении помощи этой стране. Ведь на карту поставлены наши долговременные интересы безопасности" ( The New-York Times 9.05.97).

Среди материалов в прессе, посвященных интересу США к Азербайджану и каспийской нефти, выделяется статья "Бывшая американская элита стремится к каспийским скважинам", опубликованная в газете Вашингтон Пост. В статье рассказывается о деятельности представителей внешнеполитической элиты США, непосредственно связанной с нефтедобычей в регионе и структурированием политики США в Каспийском бассейне. Статья отмечает, что "эти люди представляют различные политические партии и администрации США, но все они общими усилиями пытаются изменить политическую линию в регионе, что, по их собственным словам, необходимо для того, чтобы поставить американские нефтяные компании в равные условия с их зарубежными конкурентами" ( The Washington Post. 7.07. 97). В статье, в частности, указывается о деятельности двух бывших помощников по национальной безопасности - Брента Скоукрофта и Збигнева Бжезинского, бывшего главы администрации Белого Дома Джона Сунуну, бывшего министра обороны Ричарда Чейни, бывшего госсекретаря Джеймса Бейкера III и бывшего министра финансов Лойда Бентсена. Лоббистские и публичные усилия этих деятелей в поддержку американской внешней политики в Азербайджане описываются как "интенсивные" и оказавшие значительное влияние на формирование мнения политиков в этом регионе.

В течение последнего года ученые мужи США и "мозговые тресты" (аналитики и политологи) сделали приоритетным направлением своей деятельности Каспийский бассейн. Среди них стоит упомянуть консервативный "мозговой центр" - Фонд Хэритедж, основная задача которого - подготовка внешнеполитических рекомендаций Конгрессу США. Кроме регулярной публикации результатов политического анализа по Каспийскому региону (Наиболее свежая публикация - US Policy in the Caucasus and Central Asia: Building a New "Silk Road" to Economic Prosperity, by Ariel Cohen. July 24, 1997 ), Фонд организовал банкет в честь вице-президента ГНКАР Ильхама Алиева во время визита последнего в Вашингтон в феврале 1997 года.

В научном сообществе вопрос о необходимости более пристального изучения проблем Центральной Азии и Кавказа абсолютно ясен. Во многих университетах студенты последнего и предпоследнего курсов всерьез интересуются возможностью изучения на специальных курсах вопросов, связанных с этими регионами. На базе одного из вашингтонских университетов создан Институт Центральной Азии, предназначенный для изучения проблемы и формирования общественного мнения (Институт Центральной Азии был создан в 1996 году на базе Школы Пола Нитце (Школа углубленного изучения международных проблем) при Университете Джона Хопкинса.).

В этом же году директор института Фредерик Старр опубликовал вызвавшую широкую дискуссию статью о политике США в регионе Каспийского бассейна (Starr S.Frederick, "Power Failure in the Caspian", The National Interest, number 47, Spring 1997 ). Выступление первого заместителя Госсекретаря США Строуба Тэлботта с пространным докладом по проблемам Кавказа и Центральной Азии в Институте Центральной Азии 21 июля показывает степень сотрудничества правительственных чиновников с представителями ученого сообщества по выработке консенсуса в отношении внешней политики США (Talbott, Strobe, "A Farewell to Flashman: American Policy in the Caucasus and Central Asia".). В своем выступлении Тэлботт подчеркнул мысль о важности политики США в Центральной Азии и на Кавказе, уже прозвучавшую в мартовском выступлении г-на Бергера. Это выступление, прозвучавшее за неделю до визита Президента Алиева в Вашингтон, явилось признанием того факта, что отношения США со странами региона, в частности, Азербайджаном, вступили в новую стадию.

Визит Алиева в Вашингтон, состоявшийся 30 июля-1 августа, явился кульминацией оформления новой стадии в отношениях двух стран. Во время визита Алиев встретился с президентом Клинтоном и рядом членов Конгресса. В пресс-релизе Белого Дома отмечается: "Визит президента Алиева знаменует собой краеугольный камень в партнерстве двух стран и обещает иметь воплощение в расширяющемся сотрудничестве" (Пресс-служба Белого Дома, 1 августа 1997 года.). Азербайджанская оценка визита Алиева такова: "К словам "партнерские отношения" с США официальный Баку добавил слово "стратегические" ("Америка... До завоевания еще далеко" в газете Баку Азадлыг, 9 августа 1997 года.).

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно заключить, что Соединенные Штаты придают поистине огромное значение развитию отношений со странами региона, в особенности, с Азербайджаном. Специфика момента заключается, пожалуй, в том, что и Азербайджан, и США разделяют мысль о том, что их отношения вступили в новую стадию. Теперь постараемся рассмотреть вопрос о том, к генерированию каких факторов это сотрудничество способно привести и какие политические изменения оно повлечет за собой.

До настоящего момента в нашей дискуссии не было достаточного упоминания о Конгрессе США, которому принадлежит большая роль в оформлении направления внешнеполитического курса США, в частности, путем выделения средств на осуществление соответствующих программ. Несмотря на то, что анализ роли Конгресса во внешнеполитической деятельности США не входит в круг исследуемых в данной статье вопросов, следует отметить, что Конгресс стал весьма активен и сыграл значительную роль в фондировании ряда внешнеполитических программ и ограничении осуществления других. Говоря иными словами, Конгресс переструктурировал американскую политику в отношении Азербайджана. В 1992 году, после развала СССР Конгресс утвердил долговременную программу помощи странам региона. Программа была составлена организацией "Фридом Саппорт Акт" (Freedom Support Act) и положение 907 этой программы запрещало оказание помощи Азербайджану пока президент не заверит Конгресс, что Азербайджан прекратил враждебные действия против Армении, включая азербайджанское эмбарго на армянскую продукцию. Анализируя положение 907, один американский аналитик объяснил его генезис как результат "успешного лоббирования со стороны таких групп, как Армянская Ассамблея США и Армянский национальный Комитет" (Goltz, Thomas, "Catch-907 in the Caucasus", The National Interest, number 48, Summer 1997.*).

В настоящее время вокруг положения 907 в Конгрессе разгорелись ожесточенные споры. От различных общественных групп и частных лиц поступают призывы отменить это положение. Известные в прошлом видные политические деятели, упоминавшиеся ранее, пылко лоббируют Конгресс, добиваясь отмены этого положения. Для лучшего понимания природы оппозиции положению 907 упомянем всего два отчета, появившиеся в течение последних месяцев. Первый - отчет Госдепартамента Конгрессу США - содержит исчерпывающий анализ позиции администрации в отношении энергетического развития региона Каспийского бассейна (Доклад Госдепартамента США об энергетическом развитии Каспийского региона, 1997.). В этом отчете Госдепартамент указывает восемь первоочередных задач, стоящих перед США в этом регионе. Первым в списке значится отмена положения 907, ограничивающего, по мнению авторов, не только возможности американской помощи Азербайджану, но и американского влияния на эту страну. Второй доклад, подготовленный Фондом Хэритедж, близким к республиканской партии, также рекомендует отменить санкции против Азербайджана ("Политика США на Кавказе и в Центральной Азии: Новый "Шелковый путь" к экономическому процветанию (ук. соч.).

Призыв к отмене положения 907 от имени администрации США прозвучал в выступлении г-на Тэлботта в Институте Центральной Азии. Называя его препятствием на пути прогресса, созданным нами самими, Тэлботт указал на несогласие администрации с наличием этого положения и добавил: "Я полагаю, что Вы получите еще больше информации на этот счет на следующей неделе, когда президент Алиев прибудет в Вашингтон". По поводу встреч Алиева с президентом Клинтоном и представителями законодательной власти США не было опубликовано никакой официальной информации. Тем не менее, в своем выступлении в Джорджтаунском Университете Алиев назвал санкции несправедливыми и призвал к их отмене.

В ответ на критику, прозвучавшую со стороны представителей обеих политических партий, организаций и частных лиц, Конгресс США начал серьезную работу в этом направлении. Согласно сообщению радиостанции "Свобода/ Свободная Европа", конгрессмен Ли Хамильтон (демократ из Индианы), возглавляющий Комитет демократической партии по международным отношениям, согласен с тем, что пришла пора отменить этот запрет. Конгрессмен Питер Кинг (республиканец из Нью-Йорка) рекомендовал законодателям отменить этот закон. Сенатор Сэм Браунбек (республиканец из Канзаса), глава подкомитета по международным делам, отвечающего за Кавказский регион, призвал к тому, что он называет "более сбалансированной политикой США в регионе" (К.П.Фоли, "Азербайджан: Алиев лоббирует Конгресс США по поводу экономической помощи Азербайджану", Свобода/ Свободная Европа, Ващингтон, 31 июля 1997 года.).

Несмотря на то, что трудно предугадать судьбу положения 907, которое дебатируется в данный момент, скорее всего, оно будет отменено. Нарастающий интерес к Азербайджану и признание его важности для политики США, а также учет национальных интересов в связи с необходимостью доступа к каспийской нефти окажутся, вероятнее всего, более значимыми, нежели усилия армянских лоббистских групп.

Первый вопрос американской политики в регионе - необходимость отмены положения 907 - лежит в области внутренней политики США. Второй важный вопрос уже из области региональной политики. В докладах Конгрессу и Госдепартамент, и Фонд Хэритедж рекомендуют проводит в регионе Каспийского бассейна более активную политику, способствующую разрешению армяно-азербайджанского конфликта вокруг Нагорного Карабаха.

В выступлении, на которое мы уже ссылались, г-н Тэлботт, в частности, сказал: "Конфликтная резолюция может стать проблемой номер один для американской политики в регионе". Желательность и необходимость более активной роли США нашли свое отражение и в пресс-релизе Белого Дома, выпущенного после визита Алиева в Вашингтон: "Президент подчеркнул, что ключ к решению задач (демократия, процветание и безопасность) - мирное решение карабахской проблемы. Вместе с Россией и Францией США являются сопредседателем Минской группы ОБСЕ. Минская группа является основным региональным и международным органом разрешения карабахской проблемы. Азербайджанские источники с прискорбием комментируют тот факт, что работа Минской группы оказалась не плодотворной и на Армению не было оказано какого-либо заметного давления для разрешения конфликта. Осложнило атмосферу переговоров еще и разоблачение того факта, что Россия поставила в течение последних лет вооружение Армении на сумму около миллиарда долларов.

Совпадающие взгляды на стратегическую важность Азербайджана, содержащиеся в высказываниях высокопоставленных государственных чиновников из исполнительных и законодательных органов, представителей обеих политических партий, сотрудников внешнеполитического ведомства, ученого сообщества и ответственных лиц нефтяных компаний, базируются в конечном итоге на одном - нефти. Обширные запасы нефти, которыми располагает Азербайджан и другие страны Каспийского региона, потребуют диверсифицированного подхода в 21 веке, когда США будут строить свою политику в условиях меньшей зависимости от стран Персидского залива, стратегическую важность которого лишь немногие возьмутся оспорить. И, несмотря на уверенность в важности региона и необходимости отмены положения 907, а также более активного участия в разрешении карабахского конфликта, во внешнеполитической ориентации существуют довольно острые разногласия, которые могут со временем вылиться в дебаты по определению политической линии США в регионе.

В своем выступлении в Институте Центральной Азии г-н Тэлботт наметил четыре направления, по которым должна осуществляться помощь странам Центральной Азии и Кавказа: 1) Развитие демократии; 2) Создание свободной рыночной экономики; 3) Содействие миру и сотрудничеству между странами региона и за его пределами и 4) Их интегрирование в мировое сообщество.

Первая часть выступления г-на Тэлботта посвящена размышлениям по поводу будущего американо-азербайджанских отношений. В либеральной школе международных отношений существует догмат относительно того, что очень важным фактором таких отношений является тип существующего в том или ином государстве строя и что с демократиями всегда проще строить отношения в силу их большего миролюбия и стабильности. Политика администрации США в области развития демократии в России хорошо известна и не нуждается в дополнительном комментировании. Согласно позиции администрации, политика имеет более универсальное приложение, как в случае со странами Каспийского региона.

Иллюстрируя пример с государством, в отношении которого политические воззрения могут быть достаточно разнообразны, достаточно сказать, что реалистическая школа международных отношений не разделяет позицию либеральной и утверждает, что правящий режим в стране не играет определяющей роли и отношения с государствами должны строиться на основе их геополитической важности, а не внутренней политики. В тех случаях, когда затронуты национальные стратегические интересы (лучший пример - ближневосточная нефть), стратегические реалии, как явствует, берут верх над идеологическими соображениями. Упор администрации на развитие демократических основ вызывает вопрос: Что будет, если азербайджанское руководство изберет не демократический, а иной путь развития? Изменятся ли в этом случае стратегические интересы США? Ведь американо-азербайджанские отношения порождают этот и другие вопросы! И необходимо в этой связи рассматривать соотношение идеологии и геополитики в рамках внешнеполитической линии США.

Незначительное проявление напряженности между идеологией и геополитикой можно уже сейчас отметить в регионе Каспийского бассейна. Деятельность США в регионе достаточно ограничена из-за политики сдерживания, направленной против Ирана, и санкций против компаний, имеющих с Ираном деловые отношения. Ряд экспертов в области внешней политики уже призвали к пересмотру политики США в отношении Ирана в свете последних политических изменений и учета геополитического положения Каспийского региона. Есть информация, что в настоящее время эта политика действительно подвергается пересмотру.

Развитие американо-российских отношений также окажет важное влияние на будущее политики США в Каспийском региона. Яростно выступая против того, что он называет устаревшей концепцией конкуренции на Кавказе и в Центральной Азии, г-н Тэлботт предостерегает от соблазна считать "Большой игрой" ту модель отношений, которая складывается в регионе. Взамен он предлагает модель, следуя которой все сотрудничают и все выигрывают. Признавая, что его концепция может быть более идеалистична, нежели реалистична, г-н Тэлботт предупреждает, что "Сегодня существует масса вопросов, которые жизненно важны для соседей России, в частности, вопрос о том, как Россия собирается строить отношения с другими членами СНГ". Он даже заострил этот вопрос: "Как будет Россия определяться с ролью великой державы?", над которым вместе с ним напряженно думает и президент Клинтон. Более консервативно или прагматично настроенные обозреватели полагают, что "администрация Клинтона, намереваясь умиротворить Москву, колеблется, использовать ли стратегическую возможность для укрепления интересов США в регионе" ( См. Строуб Тэлботт, ук. соч.).

Политика США в отношении Азербайджана и стран Каспийского региона будет определяться в итоге внутриполитическим и международным давлением, идеологическими и геополитическими факторами. Что сейчас очевидно, так это то, что Азербайджан и другие страны региона наконец обрели свободу, вырвавшись из пестрой палитры бывшего СССР и в настоящее время обретают собственное значение и признание.

Источник: журнал Центральная Азия и Кавказ